اگر قصد دارند تامین اجتماعی فراگیر را اجرایی كنند و این عبارت، مانند بسیاری از گفتمان های كاغذیِ دیگر، قرار نیست از محتوا تهی شود و فقط در حد یك شعار باقی بماند، باید نمایندگان مجلس در بررسی نهایی لایحه بودجه 1400، یك اعتبار مجزا و علیحده برای این مهم اختصاص دهند؛ اعتباری كه قبلاً كارشناسی شده باشد و مشخص باشد كه قرار است صرفِ استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر شود و نه چیز دیگر!
به گزارش خبرنگار ایلنا، تامین اجتماعی فراگیر یا متمركز كه در «نظام لایه ای تامین اجتماعی» قابل پیاده سازی ست، چیز جدیدی نیست؛ این نظام همان تاكیدی است كه اصل 29 قانون اساسی بر حقوق بیمه ای و بازنشستگی شهروندان به عنوان یك «حق همگانی» دارد.
قانون اساسی چه می گوید؟
اصل 29 قانون اساسی می گوید: «برخورداری از تامین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیكاری، پیری، ازكارافتادگی، بی سرپرستی، درراه ماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی درمانی و مراقبت های پزشكی به صورت بیمه و غیره، حقی است همگانی. دولت موظف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشاركت مردم، خدمات و حمایتهای مالی فوق را برای یك یك افراد كشور تامین كند.»
بازخوانی متن صریح اصل 29 قانون اساسی، دو نكته را مشخص می كند؛ اول اینكه برخورداری از تمام خدمات حمایتی، «حقی همگانی» است و باید به همه شهروندان فارغ از نژاد، جنسیت، قومیت و نوع اشتغال تعلق بگیرد. اما مفهوم دوم كه در این ماده قانونی مستتر است، پیاده سازی در قالبِ یك نظام لایه ای و لایه بندی شهروندان براساس سطح نیاز و میزان تمكن مالی است. آنجا كه از «به صورت بیمه و غیره» صحبت می شود، معنایی جز این ندارد كه تامین اجتماعی فراگیر و همگانی، فقط محدود به لایه بیمه ای و برخورداران از بیمه های اشتغال یا همان اعضای صندوق های بیمه ای و بازنشستگی نیست؛ لفظِ «غیره» مشخص می كند كه به جز بیمه و مشمولین برخورداری از بیمه، دولت باید از راه های دیگر و توسط بهره برداری از درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشاركت مردم (به طور مثال درآمدهای مالیاتی)، خدمات حمایتی مورد نیاز را به آنهایی كه بیمه ندارند و در واقع واجد اشتغال پایدار نیستند، ارائه دهد.
بنابراین برخورداری همه شهروندان ایران از خدمات تامین اجتماعی كه تعبیری قانونی از همان «نظام تامین اجتماعی فراگیر» است، در قانون اساسی دیده شده و باید دهه ها پیش از این، این نظام طراحی و اجرا می شد اما متاسفانه به دلیل غفلت آشكار دولت ها از اجرای اصل 29 قانون اساسی، تا امروز ما نظامی به نام نظام تامین اجتماعی فراگیر كه همه شهروندان را تحت پوشش خود قرار دهد، نداشته ایم و تنها بعد از تاكید مقام معظم رهبری در سال جاری بود كه دولت به صرافت افتاد طراحی و تدوین این نظام را در دستور كار قرار دهد و بسیار بطئی و زیرپوستی، اعتبار مورد نیاز برای این نظام را در لایحه بودجه 1400 بگنجاند.
تاكید بر استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر
شانزدهم بهمن، محمد شریعتمداری (وزیر تعاون، كار و رفاه تامین اجتماعی) در یادداشتی در این رابطه، نوشت: «در پی تأكید رهبر معظم انقلاب در دیدار چهارم آذر 1399 اعضای شورای عالی هماهنگی اقتصادی كه با اشاره به تحت فشار بودن اقتصاد خانواده ها به علت ركود تورمی چند سال اخیر و به وجود آمدن دشواری های جدی معیشتی برای گروه های زیادی از مردم، «ایجاد نظام متمركز تأمین اجتماعی برای آحاد مردم» را از جمله پیشنهادهای كارشناسان برای كاهش مشكلات مردم برشمردند، همان طور كه همان زمان در نامه ای به رهبر معظم انقلاب قول دادیم، وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی، بلافاصله ضمن بهره گیری از كارشناسان و دستگاه های اجرایی مرتبط و با استفاده از ظرفیت قانون ارزشمند ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، بررسی های كارشناسی مربوط به تدوین لایحه «نظام متمركز تأمین اجتماعی» را آغاز كرد. خرسندم كه به اطلاع برسانم با ارائه گزارشی از تلاش ها و اقدامات این وزارتخانه برای تدوین لایحه «نظام متمركز تأمین اجتماعی» در جلسه اخیر ستاد هماهنگی اقتصادی دولت و حسب تأكید ریاست محترم جمهوری، مقرر شد كه برای توسعه پوشش بیمه اجتماعی و بازنشستگی، علاوه بر فراهم شدن امكان پوشش بیمه پایه بازنشستگی برای تمام اقشاری كه امكان مشاركت و پرداخت حق بیمه دارند و مشاركت دولت در تأمین و پرداخت حق بیمه اقشاری كه قادر به تأمین تمام یا بخشی از حق بیمه نیستند، تمام موانع و قیود مربوط به اشتغال و كسب و كار در حوزه بیمه بازنشستگی حذف و لایحه «نظام متمركز تأمین اجتماعی» برای سیر مراحل تصویب، در اسرع وقت به هیأت دولت ارائه شود.»
اول بهمن ماه سال جاری نیز خبر تصویبِ «كلیات سیاست های كلی تامین اجتماعی» در مجمع تشخیص مصلحت نظام، رسانه ای شد. براساس این گزارش، در روزهای انتهایی آذر،كلیات سیاست های كلی تامین اجتماعی به تصویب رسید و ماده یك آن پس از بحث و بررسی برای رفع ابهامات مطرح شده به كمیسیون علمی، فرهنگی و اجتماعی مجمع ارجاع شد. بررسی سایر مواد و بندها به جلسه آتی موكول شد.
مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجدداً چهارشنبه بیست و نهم بهمن ماه به ریاست آیت الله آملی لاریجانی و با حضور اعضاء تشكیل جلسه داد. در این نشست كه نمایندگان دولت از وزارت كار، رفاه و تامین اجتماعی و وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشكی نیز حضور داشتند، پس از ارائه پیشنهاد كمیسیون علمی، فرهنگی و اجتماعی مجمع و بحث و بررسی اعضا، یك بند دیگر از سیاست های كلی تامین اجتماعی به تصویب رسید.
بند سوم سیاست های كلی تامین اجتماعی كه در جلسه بیست و نهم بهمن به تصویب اعضای مجمع رسید بدین شرح است: ""پایبندی به حقوق و رعایت تعهدات بین نسلی و عدم تحمیل طرح های فاقد تضمین مالی بین نسلی، تامین منابع پایدار، رعایت محاسبات بیمه ای و تعادل بین منابع و مصارف و حفظ و ارتقاء ارزش ذخایر سازمان ها و صندوق های بیمه گر اجتماعی با ایجاد سازكار لازم به عنوان اموال مشاعی مردم با تاكید بر امانت داری، امنیت، سودآوری و شفافیت. ""
شكی نیست كه استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر، یك ضرورت است؛ یك ضرورت غیرقابل انكار؛ اگر چنین نظامی تدوین و اجرایی شود، دیگر در گوشه و كنار خیابان ها یا در راهروهای نمور زیرزمینی مترو، شاهد پیرمردان و یا پیرزنانی نخواهیم بود كه از بد روزگار، چون شغل بیمه شده رسمی نداشته اند، در ایام پیری، بازنشستگی و مستمری ندارند و ناگزیر شده اند برای امرار معاش، دستفروشی كنند.
پیش شرط های تامین اجتماعی فراگیر
درحالیكه قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی نیز بر ضرورت لایه بندی خدمات تامین اجتماعی تاكید دارد، این لایه بندی به دلیل فقدان بانك اطلاعاتی فراگیر در كشور، هنوز به سرانجام نرسیده است. علیرضا حیدری (فعال كارگری و كارشناس روابط كار) با تاكید بر اینكه اراده ای برای استقرار نظام فراگیر در سطوح بالای حاكمیتی تا امروز وجود نداشته است؛ به ایلنا می گوید: برای تحقق نظام تامین اجتماعی فراگیر، نیاز به تقسیم بندی اجتماعی داریم. باید شهروندان را به گروه های مختلف اقتصادی-اجتماعی تقسیم كرد؛ گروه هایی كه نیازهای متفاوتی در حوزه حمایت های اجتماعی دارند. برخی افراد، نیازهای خودشان را می توانند با درآمد ماهانه خود برطرف كنند كه در لایه بیمه ای جای می گیرند اما بعضی به هیچ وجه نمی توانند كه اینها در لایه امدادی قرار می گیرند؛ برخی نیز برای برآورده شدن نیازها، نیاز به حمایت های دولت دارند كه باید در لایه حمایتی دسته بندی شوند. با این حساب، نیاز به طبقه بندی دقیقِ اجتماعی و اقتصادی داریم كه به زبان ساده، این طبقه بندی براساس میزان برخورداری افراد از فضای كسب و كار و اقتصاد، شكل می گیرد. برای شناسایی گروه های مختلف، یك بانك اطلاعاتی جامع در مورد تمكن مالی و توانمندی های افراد، مورد نیاز است.
او ادامه می دهد: این بانك، باید دارای چندین فیلد اطلاعاتی باشد؛ مثلاً اینكه آیا افراد درآمد مستمر ماهانه دارند یا خیر، درآمد اتفاقی چطور، صاحب ثروت هستند یا نه، درآمد حقوق بگیری دارند و اگر دارند، میزان آن در هر ماه چقدر است، آیا درآمد متفرقه مانند عایدی ناشی از اجازه خانه و ملك، درآمد ناشی از سپرده های بانكی یا سهام و بورس، دارند یا خیر. در هر صورت برای برخورداری جامعه از حمایت های اجتماعی مورد نیاز، باید اطلاعات افراد در قابل یك بانك اطلاعاتی جامع و كامل ثبت شده باشد. تدوین و ایجاد این بانك اطلاعاتی، یك پیش شرط مهم برای لایه بندی اجتماع و استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر است. اما متاسفانه ما هنوز فاقد یك بانك اطلاعاتی جامع با این مختصات هستیم. هنوز به گفته میرزایی (سخنگوی ستاد هدفمندی یارانه ها) دولت با التماس از مردم اطلاعات می گیرد و دچار ضعف و خلا اطلاعاتی است. تا دسترسی به این اطلاعات جامع نباشد، نمی توان در مورد میزان برخورداری گروه ها و افراد از حمایت های اجتماعی، رای صائب داشت و نظر قاطع صادر كرد.
حالا كه چنین بانك اطلاعاتی نداریم، حتی در لایه بیمه ای كه به دلیل وجود صندوق های بازنشستگی به نوعی پیاده سازی شده است، «عدالت بیمه ای» رعایت نمی شود.
به گفته حیدری، ""در صندوق تامین اجتماعی، سهم دولت برای كارگر حداقل بگیر كه زیر سه میلیون تومان درآمد دارد، سه درصد است و برای «سقف بگیر» كه هفت برابر حداقل بگیر درآمد دارد نیز دولت همان سه درصد را می پردازد؛ در صورتی كه اگر یك نظام عادلانه ی لایه ای داشته باشیم، باید سهم پرداختی دولت برای سقف بگیران به صفر برسد؛ كسی كه هفت برابر حداقل بگیر دستمزد می گیرد دیگر نیازی به حمایت دولت ندارد؛ او خودش باید همه هزینه های بیمه خود را پرداخت كند. باقی صندوق ها هم به همین ترتیب؛ در صندوق كشوری، گروه های مختلف شغلی با درآمدهای مختلف براساس قانون مدیریت خدمات كشوری، عضو هستند كه دولت سهم كارفرمایی خود را برای همه به طور یكسان به میزان 13.5 درصد پرداخت می كند. به حداقل بگیر هم 13.5 درصد می دهد به سقف حقوقی هم 13.5 درصد. اما اگر طبقه بندی درست اجرایی شود، باید به طبقات پایین درآمدی بیشتر از 13.5 درصد پرداخته شود و پرداخت دولت برای لایه های بالا، كمتر باشد. برای لایه های بالای درآمدی، باید سهم آورده خود بیمه شده بیشتر باشد. اما در نهایت در سرجمع هزینه ها، میزان هزینه و پرداخت دولت بدون تردید كمتر خواهد شد. این مدل هزینه كردِ غیرسراسری و غیریكسان، با عدالت اجتماعی همخوانی بیشتری دارد و معنای آن این است كه گروه های نیازمند، به منابع دولتی بیشتری دسترسی خواهند داشت.""
تا زمانی كه یك بانك اطلاعاتی جامع نداشته باشیم و نتوانیم «تمام شهروندان» را براساس تمكن مالی، سطح توانایی برای كاركردن و میزان نیازمندی ها، دسته بندی كنیم، تدوین طرح برای استقرار نظام فراگیر تامین اجتماعی، بدون شك به جایی نخواهد رسید؛ اما به جز پیش شرط های مورد نیاز، نگرانی های دیگری نیز در ارتباط با استقرار این نظام وجود دارد كه مهم ترین این نگرانی ها، میزان بودجه اختصاص یافته است؛ آیا دولت بودجه جداگانه و مجزا برای این نظام در نظر می گیرد؟
دغدغه های كارگران بابت استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر
یكی از دغدغه های اصلی، خلط مبحثی است كه در ذات نظام تامین اجتماعی فراگیر نهفته است؛ كارگران و بازنشستگان نگرانی دارند كه به علت تشابه لفظی و كاركردی، دولت خیز بردارد تا نظام اجتماعی فراگیر را با دست اندازی به منابع سازمان تامین اجتماعی، اجرایی كند و از منابع كارگران و بازنشستگان بردارد تا به همه محرومان و نیازمندان كشور، سرویس بدهد.
این دغدغه وقتی جدی تر می شود كه در نظر بگیریم در اصلاحیه لایحه بودجه 1400 كه دولت در بیست و هفتم بهمن به مجلس ارائه داده، بودجه تامین اجتماعی فراگیر در ذیل بند (و) تبصره 2 لایحه بودجه دیده شده؛ یعنی همان بندی كه ناظر بر پرداخت بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی است.
متن اصلاحی بند (و) تبصره 2 لایحه بودجه 1400 از این قرار است: «به منظور كمك به صندوق های بازنشستگی، رد بخشی از بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی، تامین بخشی از پاداش پایان خدمت كاركنان دستگاه های اجرایی ، رتبه بندی معلمان ، تأمین بخشی از مطالبات ایثارگران و بیمه های تكمیلی، تأمین پاداش پایان خدمت و ذخیره مرخصی شهدا و ایثارگران بازنشسته مشمول قانون حالت اشتغال و متناسب سازی حقوق شهدای بازنشسته و همسان سازی حقوق اعضای هیات علمی، مطالبات قانون حمایت از حقوق معلولان و نظام تامین اجتماعی فراگیر به دولت اجازه داده می شود تا سقف یك میلیون و دویست و پنجاه هزار میلیارد (1.250.000.000.000.000) ریال از محل ارائه حق الامتیاز، واگذاری سهام و حقوق مالكانه ، واگذاری طرحهای تملك دارایی های سرمایه ای و طرحهای سرمایه گذاری متعلق به دولت و شركتهای دولتی و همچنین واگذاری اموال و دارایی های غیرمنقول مازاد تأمین نماید. واگذاری ها در چهارچوب قوانین و مقررات به تأیید هیأت وزیران می رسد. واگذاری ها از محل این بند به صندوق های بازنشستگی، به عنوان مطالبات دولت از این صندوق ها قلمداد می شود.»
حسین حبیبی (عضو هیات مدیره كانون عالی شوراهای اسلامی كار كشور) در این رابطه به ایلنا می گوید: بهتر است دولت «بودجه تفكیكی و مشخص» برای تامین اجتماعی فراگیر در نظر بگیرد تا این اعتبار با اعتبار تامین اجتماعی به علت تشابه لفظی و ماهوی، خلط نشود؛ تامین اجتماعی فعلی، سازمانی بین النسلی و متعلق به طبقه كارگر است؛ نكند بازهم بخواهند از منابع سازمان كسر كنند و به اصطلاح از كیسه خلیفه ببخشند! دقیقاً مانند همان 26 گروه خاص كه آوردند سر سفره ی تامین اجتماعی نشاندند و پرداخت سهم كارفرمایی آنها را به اجبار برعهده سازمان گذاشتند!
او ادامه می دهد: دولت نه تنها باید با استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر، به همه نیازمندانی كه امكان اشتغال نداشته اند و در جامعه به امان خدا رها شده اند، خدمات رسانی كند بلكه باید در لایه بیمه ای هم اصلاحات مثبت صورت دهد. ما كارگران انتظار داریم با استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر، شاهد بهبود در ارائه خدمات ارائه شده به بیمه شدگان تامین اجتماعی باشیم (هم از نظر پرداخت مستمری و هم از لحاظ خدمات درمانی ارائه شده)؛ در واقع اصلاحاتی در لایه بیمه ای به عمل بیاید تا حق كارگران و بیمه شدگان كه سالها حق بیمه پرداخته اند، بهتر ادا شود. برای مثال، باید براساس الزامات قانون الزام، صفر تا صد خدمات درمانی ارائه شده به كارگران رایگان باشد و دیگر یك بازنشسته بعد از سی سال كار كردن و بیمه پردازی، نیازی به بیمه تكمیلی و پرداخت پول ماهانه برای درمان نداشته باشد.
این نگرانی، جدی است؛ رفتار دولت در تنظیم لایحه بودجه و اصلاح آن نیز به این نگراین دامن زده است؛ كل اعتبار بند (و) بعد از مدتها دوندگی كارگران و مشاجره و مجادله، 125 هزار میلیارد تومان است؛ كارگران توقع دارند، حداقل 90 هزار میلیارد تومان از این اعتبار به تامین اجتماعی اختصاص یابد؛ اگر اعتبار این بند توسط نمایندگان مجلس زیاد نشود، می ماند 35 هزار میلیارد تومان؛ با این 35 هزار میلیارد تومان چطور پاداش خدمات بازنشستگان و رتبه بندی معلمان اجرایی شود؛ چطور باقی تعهدات جامه ی عمل بپوشد و چطور تامین اجتماعی فراگیر، امكان اجرایی شدن و استقرار بیابد؟! آیا اصلاً چنین چیزی ممكن است؟!
اصل 29 قانون اساسی ربطی به سازمان تامین اجتماعی ندارد
دولت وظیفه دارد به الزاماتِ اصل 29 قانون اساسی عمل كند اما همانطور كه در این اصل قانونی آمده با درآمدهای ملی و با درآمدهای مالیاتی نه از پول انباشته ی طبقه ی كارگر كه حاصل دسترنج نسل های پیاپی است.
فرامرز توفیقی (رئیس كمیته دستمزد كانون عالی شوراها) با تاكید مجدد بر ضررورت تفكیك مفاهیم تامین اجتماعی عام و تامین اجتماعی خاص، نسبت به استفاده و بهره گیری از منابع سازمان تامین اجتماعی برای ارائه خدمات حمایتی و امدادی هشدار می دهد و تاكید می كند كه ارائه حمایت ها در لایه های غیربیمه ای، منحصراً وظیفه دولت است و باید توسط منابع عمومی، تامین اعتبار شود.
او به چند ماده قانونی اشاره می كند و به ایلنا می گوید: در ماده 1 قانون تأمین اجتماعی آمده است: «سازمان دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی و اداری است و امور آن منحصراً طبق اساسنامه ای كه به تصویب هیأت وزیران می رسد، اداره خواهد شد». در بند د ماده 7 قانون ساختار نظام جامع رفاه و اجتماعی صریحاً تصریح شده است: «وجوه، اموال، ذخائر و دارائی های صندوق های بیمه اجتماعی و درمانی در حكم اموال عمومی بوده و مالكیت آن مشاع و متعلق به همه نسل های جامعه تحت پوشش است، هرگونه تصرف دولت در این اموال و رابطه مالی دولت با صندوق های موصوف در چارچوب قوانین و مقررات مورد عمل صندوق ها خواهد بود.» همچنین در تبصره 1 ماده 11 همان قانون بیان شده است: «هرگونه استفاده از منابع نظام تأمین اجتماعی اعم از منابع عمومی و یارانه ها درحوزه های بیمه ای، حمایتی و امدادی برای دستگاههای اجرایی دولتی، عمومی، صندوق ها و نهادهای غیردولتی، خارج از قلمرو این نظام، تحت هر عنوان و برای هر منظور ممنوع است.» بنابراین، منابع تامین اجتماعی، متعلق به كارگران و صد درصد غیر دولتی است و دولت برای تامین اعتبارِ خدمات تامین اجتماعی عام، نیازمند سرمایه گذاری از محل خزانه ملی و اموال عمومی است؛ این نكته ی مهمی است كه نباید نادیده گرفته شود.
جمع بندی و الزامات
اگر واقعاً قصد دارند تامین اجتماعی فراگیر را اجرایی كنند و این عبارت، مانند بسیاری از گفتمان های كاغذیِ دیگر، قرار نیست از محتوا تهی شود و فقط در حد یك شعار باقی بماند، باید نمایندگان مجلس در بررسی نهایی لایحه بودجه 1400، یك اعتبار مجزا و علیحده برای این مهم اختصاص دهند؛ اعتباری كه قبلاً كارشناسی شده باشد و مشخص باشد كه قرار است صرفاً صرفِ استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر شود و نه چیز دیگر!
ضمن اینكه همزمان با آن، دولت و كارشناسان امر باید پیش شرط های مورد نیاز را هرچه سریعتر فراهم كنند؛ یك بانك جامع اطلاعاتی نیاز داریم؛ یك لایه بندی دقیق كه مبتنی بر «عدالت بیمه ای» و «عدالت اجتماعی» باشد و از آن مهم تر، یك «اراده حاكمیتی» می خواهیم كه لزوم ارائه خدمات حمایتی به همه شهروندان را جدی بگیرد؛ اراده ای كه به گفته ی علیرضا حیدری در دهه های گذشته وجود نداشته (نه در دولت ها و نه در مجالس وقت) و به همین دلیل است كه اصل 29 قانون اساسی هرگز در عالم واقع و واقعیت، برای شهروندان ایران، نمود عینی و عملی نداشته است!
گزارش: نسرین هزاره مقدم